Комментарий к обзору ВС РФ по проблемам оспаривания кадастровой стоимости

Верховный Суд выпустил самые масштабные за последние 5 лет разъяснения по проблемам оспаривания кадастровой стоимости – Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.2021).


Предваряя основной текст комментария, заметим, что ВС РФ внес коррективы в терминологию, используемую законодателем. Процедура, предусмотренная ст. 22 Закона о кадастровой оценке традиционно именовалась оспариванием кадастровой стоимости. А процедура, введенная в ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, никак специфически не именовалась (в результате чего приходилось использовать длинную формулировку «процедура установления кадастровой стоимости в размере рыночной»), но законодатель последовательно избегал использования термина «оспаривание» применительно к ней. Также и коллеги из Росреестра РФ всегда подчеркивали, что ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – это не «оспаривание», стараясь провести своеобразный ребрендинг и уйти от негативных коннотаций этого слова.


Но в Обзоре Верховный суд называет оспариванием кадастровой стоимости обе процедуры, закрепленные и ст. 22, и ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Это совершенно правильно концептуально, поскольку и в рамках ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке все также может устанавливаться существенное отличие кадастровой стоимости от рыночной, свидетельствующее о нарушении прав заинтересованных лиц. И в этом смысле кадастровая стоимость и по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке может «оспариваться».


В последующем тексте термин оспаривание кадастровой стоимости вслед за Верховным судом я буду употреблять применительно к обеим процедурам (ст.ст. 22 и 22.1), обособляя ст. 22 в качестве регулирующей «классическое» оспаривание.


- Правильное и важное разъяснение



- Очевидное или техническое разъяснение



- Неправильное и важное разъяснение

 

1. При оспаривании кадастровой стоимости применяются:

1.1. Положения ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности – если оспаривается кадастровая стоимость, определенная по Закону об оценочной деятельности.

1.2. Положения ст. 22 Закона о кадастровой оценке – если оспаривается кадастровая стоимость, определенная по Закону о кадастровой оценке.

1.3. Положения ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – если субъект РФ перешел к применению данной статьи. В этом случае неважно, по какому закону определена кадастровая стоимость.

(вопрос 2 Обзора)


Комментарий:

Логичное толкование несколько запутанных положений законодательства о кадастровой оценке.


Верховный суд не дал прямых разъяснений по пограничным ситуациям. Например, регион перешел на ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке с 1 января 2021 года. Налогоплательщик 31 декабря 2020 подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости в Комиссию по правилам ст. 24.18 Закона о об оценочной деятельности, но в январе 2021 года Комиссия отказала. Когда налогоплательщик в феврале 2021 пойдет в суд за оспариванием кадастровой стоимости, то будет применяться ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности (п. 1.1 выше) или ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке (п. 1.3 выше)?


Суды в подобных ситуациях признают право на оспаривание кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона о кадастровой оценке. То есть у правообладателя появляется выбор: обратиться в суд с требованием по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности, либо подать заявление в бюджетное учреждение по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.

Такое решение соответствует общему подходу, согласно которому к правоотношениям, связанным с реализацией публичного права (на оспаривание), применяется то законодательство, которое действовало в момент начала осуществления этого права. Но не учитывает специальные нормы ст. 6 Федерального закона от 31.07.2020 № 269-ФЗ (далее – 269-ФЗ), устанавливающие, что после перехода к ст. 22.1 рассмотрение споров по ст. 24.18 не осуществляется. Подробнее – см. Если заявление было подано в комиссию, то оспаривание возможно и после перехода региона к ст. 22.1.

 

2. На какую дату необходимо определять рыночную стоимость при оспаривании кадастровой?


2.1. Если оспаривается кадастровая стоимость по ст. 22 Закона о кадастровой оценке, то рыночная должна определяться на дату, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость – то есть по состоянию 1 января года проведения государственной кадастровой оценки.

(вопрос 3 Обзора)


Комментарий:

Это продолжение той позиции, которую впервые сформулировал ВАС РФ по делу Владимирглавснаб (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 N 10761/11 по делу N А11-5098/2010) и которая потом получила прямое закрепление в ст. 22 Закона о кадастровой оценке и ст. 248 КАС РФ. Поскольку оспаривание представляет собой уточнение результатов массовой оценки, постольку кадастровая стоимость и устанавливаемая рыночная должны быть сопоставимы, а значит рыночную надо определять на ту же дату, на которую была определена кадастровая.


Некоторые исследователи высказывали сомнения в актуальности этой позиции, когда в августе 2020 года 269-ФЗ полностью исключил из Закона о кадастровой оценке упоминание о дате определения кадастровой стоимости. Но эта дата осталась в методических указания по государственной кадастровой оценке (МУГКО), и сейчас Верховный суд снял всяческие сомнения в актуальности.



2.2. Если кадастровая стоимость, утверждена в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке и оспаривается по ст. 22 Закона о кадастровой оценке, то рыночная стоимость должна определяться по состоянию на ту дату, на которую определена кадастровая стоимость – то есть по состоянию на дату внесения в ЕГРН сведений, послуживших основанием для определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке.

(вопрос 5 Обзора)


Комментарий

Этим разъяснением Верховный суд кардинально изменил текущий подход, поддерживаемый Росреестром РФ.


В ходе кадастровой оценки кадастровая стоимость всех объектов рассчитывается по состоянию на 1 января года определения кадастровой стоимости (п. 1.2 МУГКО). Однако если в период между кадастровыми оценками появляются новые объекты недвижимости или изменяются сведения об объектах недвижимости, внесенные в ЕГРН и влияющие на их кадастровую стоимость, то эта стоимость пересчитывается бюджетным учреждением на основании ст. 16 Закона о кадастровой оценке.


Ранее ч. 3 ст. 16 названного закона предусматривала, что в этом случае датой определения кадастровой стоимости является дата внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости. То есть если кадастровая стоимость определена на 1 января 2018 года, начала применяться с 2019 года, а 1 июля 2021 года в ЕГРН были внесены сведения о новом объекте недвижимости или изменены сведения о площади объекта недвижимости, то датой определения кадастровой стоимости такого нового объекта или объекта с изменившимися характеристиками будет уже не 1 января 2018 года (как для всех прочих объектов), а 1 июля 2021 года.


Вопрос даты, по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость по ст. 16, не имеет никакого значения в аспекте определения кадастровой стоимости бюджетным учреждением по ст. 16, поскольку, независимо от даты учреждение все равно будет использовать модель оценки, построенную в 2018 году для определения кадастровой по состоянию на 01 января 2018 года.


Но этот вопрос приобретает ключевое значение при оспаривании кадастровой стоимости, поскольку рыночная стоимость должна быть определена по состоянию на дату определения кадастровой. Поэтому если кадастровая стоимость объекта определяется в порядке ст. 16 по состоянию на на 1 июля 2021 года, то и в ходе оспаривания рыночная стоимость этого объекта также должна быть установлена по состоянию на 1 июля 2021, а не 1 января 2018 года, как при оспаривании кадастровой стоимости всех прочих объектов недвижимости. За три года рыночная конъюнктура могла серьезно измениться, поэтому рыночная стоимость одного и того же объекта, рассчитанная на 1 января 2018 года и 1 июля 2021 года, может существенно отличаться.


269-ФЗ исключил ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке. В результате осталась действовать только норма п. 1.2 МУГКО, согласно которому «датой, по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость в соответствии с настоящими Указаниями, является 1 января года определения кадастровой стоимости в рамках государственной кадастровой оценки».


Это было осознанное решение Росреестра РФ, который хотел, чтобы дата определения кадастровой стоимости, рассчитанной по ст. 16 Закона о кадастровой оценке, оставалась неизменной, то есть в приведенном примере – 1 января 2018 года. Тогда при оспаривании обеспечивалось бы равное положение налогоплательщиков, поскольку рыночная стоимость всех объектов должна была определяться по состоянию на 1 января года проведения кадастровой оценки, то есть в приведенном примере – 1 января 2018 года. Эту позицию сотрудники Росреестра РФ не раз публично озвучивали на конференциях, и она была отражена при обсуждении проекта новой редакции МУГКО на портале regulation.gov.ru[1].


Подобный подход влечет определенные проблемы, например, связанные с расщеплением правового значения даты оценки рыночной стоимости: в приведенном примере рассчитывая рыночную стоимость по состоянию на 1 января 2018 года, оценщик, тем не менее вынужден исходить из характеристик объекта, которые имеют место на 1 июля 2021 года. Подробнее – см. Проблема даты оценки рыночной стоимости при оспаривании кадастровой, определенной по ст. 16. Но в целом с учетом пределов дискреции законодателя такой подход вполне допустим и оправдан целями обеспечения равенства налогоплательщиков.


Однако Верховный суд не согласился с Росреестром РФ в том, что исключение ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке, свидетельствует об изменении даты, по состоянию на которую рассчитывается кадастровая стоимость в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке. Таким образом, по мнению Верховного Суда РФ, и после изменений, внесенных 269-ФЗ, кадастровая стоимость в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке определяется по состоянию на дату внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости, то есть в приведенном примере - 1 июля 2021 года.


Свой вывод Верховный суд обосновывает п. 12.1 МУГКО, согласно которому в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке «определение кадастровой стоимости осуществляется по алгоритмам, предусмотренным Указаниями, с применением подходящей по виду использования объекта недвижимости модели оценки кадастровой стоимости на основе результатов последней государственной кадастровой оценки, действовавших по состоянию на дату возникновения основания пересчета кадастровой стоимости». Таким образом, Верховный Суд РФ заключил, что дата возникновения оснований для пересчета кадастровой стоимости – это и есть дата, по состоянию на которую должна определяться кадастровая стоимость.


Предложенный Верховным судом РФ подход нельзя признать правильным по нескольким причинам:


1. Пункт 12.1 МУГКО никак не регулирует вопрос даты определения кадастровой стоимости. А дата возникновения оснований для пересчета кадастровой стоимости не имеет никакого отношения к дате, по состоянию на которую она определяется (кроме того, что в п. 12.1 МУГКО используется словосочетание «по состоянию на дату»). Связанность этих дат не следует ни из Закона о кадастровой оценке, ни из МУГКО. Напротив, например, при исправлении ошибки по ст. 21 Закона о кадастровой оценке основанием к пересчету кадастровой стоимости является решение бюджетного учреждения об исправлении ошибки. То есть дата возникновения основания – дата соответствующего решения бюджетного учреждения, но дата, по состоянию на которую бюджетным учреждением определяется кадастровая стоимость, — это 1 января года проведения кадастровой оценки.


2. Верховный суд РФ игнорирует историческое толкование. Часть 3 ст. 16 Закона о ГКО ранее предусматривала, что датой определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 является дата внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости. 269-ФЗ исключил данную норму, но, подход Верховного суда РФ лишает это исключение правового значения, поскольку предполагает, что дата продолжила определяться по-прежнему.


3. Вопрос о том, по состоянию на какую дату должна определяться кадастровая стоимость по ст. 16 Закона о кадастровой оценке – это вопрос политики права и законодательной дискреции. Аргументы можно привести в пользу обеих позиций. Если дата определения будет общей для всех объектов, то это обеспечит большее равенство налогоплательщиков, поскольку при оспаривании кадастровой стоимости всех объектов рыночная стоимость будет определяться по состоянию на единую дату в прошлом (в приведенном примере – 1 января 2018 года).


А если дата для кадастровой стоимости, определенной по ст. 16, будет отличаться, то это обеспечит большую экономическую обоснованность налогообложения, поскольку после оспаривания кадастровой стоимости налогоплательщик будет платить налог, исходя из реальной стоимости своего объекта сейчас (в приведенном примере – 1 июля 2021 года), а не той стоимости, которая была бы у его объекта в прошлом (в приведенном примере – 1 января 2018 года).


Это нормально, если суды сами решают политико-правовые вопросы, когда законодатель безмолвствует. Но если законодатель прямо выразил свою волю на то или иное решение, то его пересмотр Верховным судом является тем самым вторжением судебной власти в сферу деятельности законодательной, которого необходимо избегать.


Можно высказать претензию и в адрес законодателя, а точнее Росреестра РФ, который при разработке проекта 269-ФЗ посчитал, что для воплощения его идей достаточно исключить ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке, не урегулировав прямо дату определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке. Но это нисколько не оправдывает Верховный суд, который решил предложить свое решение политико-правового вопроса вместо того, чтобы истолковать волю законодателя.


Известны примеры, когда Верховный суд пересматривал свои подходы, изложенные в обзорах судебной практики. Надеюсь, что и в данном случае произойдет также.



2.3. Если кадастровая стоимость оспаривается по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, то рыночная стоимость должна определяться по состоянию на дату, определенную самим заявителем, при условии, что эта дата отстоит от даты обращения в бюджетное учреждение не более, чем на 6 месяцев. При оспаривании в суде – также на дату, указанную в отчете.

(вопрос 4 Обзора)


Комментарий:


По ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке рыночная стоимость, установления которой требует заявитель, может быть определена на любую дату в пределах 6 месяцев до момента подачи соответствующего обращения в бюджетное учреждение. То есть если заявитель подает обращение об установлении рыночной стоимости 1 июля 2021 года, то рыночная стоимость в отчете об оценке, приложенном к обращению, может быть установлена по состоянию на любую дату в период с 1 января 2021 года по 1 июля 2021 года. При этом дата, по состоянию на которую была определена кадастровая стоимость, уже не имеет никакого значения.


В этом состоит ключевое отличие процедур, предусмотренных ст.ст. 22 и 22.1 Закона о кадастровой оценке. По ст. 22 рыночная стоимость устанавливается на дату определения кадастровой, потому обеспечивается сопоставимость, и происходит уточнение результатов массовой оценки. По ст. 22.1 рыночная стоимость определяется на текущую дату и потому помимо уточнения результатов массовой оценки происходит также их актуализация.


В этой части Верховный суд не сказал ничего нового, лишь буквально истолковал ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Основной вопрос, который не был разрешен законодателем, состоял в том, по состоянию на какую дату должна быть определена рыночная стоимость при оспаривании в суде решения бюджетного учреждения?


То есть, допустим налогоплательщик обращается в бюджетное учреждение 1 июля 2021 года, прикладывает отчет об оценке, в котором рыночная стоимость определена по состоянию на 15 февраля 2021 года. 1 августа 2021 года бюджетное учреждение выносит решение об отказе в установлении рыночной стоимости. Налогоплательщик 1 ноября 2021 года обжалует в суде решение бюджетное учреждения и, как позволяет законодатель, одновременно заявляет требование об установлении рыночной стоимости на случай, если в суде подтвердится недостоверность досудебного отчета об оценке (ч. 15 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке). В суде эксперт подтверждает недостоверность досудебного отчета, то есть решение бюджетного учреждения законно. Встает вопрос – на какую дату судебный эксперт должен определить рыночную стоимость? На ту же дату, на которую она была определена оценщиком в досудебном отчете (15 февраля 2021 года), на любую дату в пределах 6 месяцев до обращения в суд, на текущую дату проведения экспертизы или на какую-то иную дату?


Верховный суд дает ответ на этот вопрос – на дату, указанную в первоначальном отчете об оценке, то есть в приведенном примере – 15 февраля 2021 года. Таким образом, с момента подачи обращения в бюджетное учреждение дата установления рыночной стоимости входит в содержание возникшего спора. Поэтому при последующей передаче спора на разрешение суда, дата установления рыночной стоимости остается прежней. Чтобы изменить дату установления рыночной стоимости заявитель может подать новое обращение в бюджетное учреждение, приложив отчет об оценке по состоянию на иную дату. Это повлечет возникновение уже нового спора, поэтому при его передаче в суд дата установления рыночной стоимости также изменится.


По ст. 22.1 право выбора даты установления рыночной стоимости принадлежит заявителю. В этой связи решение, предложенное Верховным судом, обоснованно отстраняет третьих лиц: ответчика, суд, судебного эксперта и пр. от вмешательства в реализацию этого права. Все они скованы той датой, которая первоначально выбрана заявителем

 

3. Указывать дату подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости в решении суда:

3.1. Не надо – при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности.

3.2. Надо – при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22 Закона о кадастровой оценке.

(вопросы 6 и 7 Обзора)


Комментарий:

ЕГРН включает сведения о дате подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости, указанной в том числе в решении суда (Приказ Росреестра от 01.06.2021 N П/0241). В этой связи в Пленуме № 28 Верховный суд РФ дал разъяснение, что дата подачи заявления указывается в резолютивной части решения суда об оспаривании кадастровой стоимости.


Однако в комментируемом обзоре Верховный Суд РФ скорректировал свой подход, посчитав, что дата подачи заявления указывается, только если она может иметь правовое значение.


В связи с изменениями, внесенными 269-ФЗ, при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности новое значение кадастровой стоимости применяется по правилам «полной ретроспективы», то есть с момента начала применения оспариваемой кадастровой стоимости. Следовательно, дата подачи заявления уже не имеет значения. Поэтому Верховный Суд РФ разъясняет, что при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности не требуется указывать дату подачи заявления в решении суда об оспаривании.


При оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22 Закона о кадастровой оценке новое значение кадастровой стоимости для целей, не связанных с исчислением налогом, применяется по правилам «ограниченной ретроспективы», то есть действует с 1 января года подачи заявления об оспаривании. То есть дата подачи заявления может иметь правовое значение, а потому её нужно указывать в решении суда об оспаривании.


Довольно странно, что Верховный Суд РФ не дал разъяснения о необходимости указания на дату подачи заявления при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Применительно к ст. 22.1 новое значение кадастровой стоимости для целей, не связанных с исчислением налогом, также применяется по правилам «ограниченной ретроспективы», то есть действует с 1 января года подачи заявления в бюджетное учреждение. Следовательно, дата подачи заявления имеет правовое значение. Поэтому, развивая логику Верховного Суда РФ, мы придем к выводу, что и в данном случае в решении суда об установлении рыночной стоимости должна быть указана дата подачи заявления.


В целом вопрос указания даты подачи заявления в решении суда – это чисто технический момент. Даже если суд в решении не укажет дату подачи заявления, то это никоим образом не изменит правила действия кадастровой стоимости по времени.

 

4. После перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке заинтересованные лица не вправе обращаться с требованием о приведении кадастровой в соответствие с рыночной напрямую в суд, минуя бюджетное учреждение.

(вопрос 9 Обзора)


Комментарий:

Введение ст. 22.1 в Закон о кадастровой оценке совершенно не было синхронизировано с положениями КАС РФ в той части, в которой им регулируются вопросы оспаривания кадастровой стоимости. В результате Закон о кадастровой оценке предусматривает, что с момента перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 названного закона, положения ст. 22 Закона о кадастровой оценке, регулирующие «классическое» оспаривание кадастровой стоимости, уже не должны применяться. То есть порядок приведения кадастровой в соответствие с рыночной по ст. 22.1 (уточнение плюс актуализация кадастровой стоимости) заменяет собой аналогичный порядок, предусмотренный ст. 22 (уточнение кадастровой стоимости). Поэтому, исходя из Закона о кадастровой оценке, после перехода к ст. 22.1 оспаривание возможно только путем установления текущей рыночной стоимости и только путем подачи обращения в бюджетное учреждение, но не напрямую в суд.


Однако КАС РФ в ст.ст. 245 и 248 по-прежнему прямо предусматривает право заинтересованных лиц оспорить в судебном порядке кадастровую стоимость путем её приведения в соответствие с рыночной, рассчитанной на дату определения кадастровой. Иными словами, закрепляет «классическое» оспаривание. Действие этих положений никак не ограничивалось законодателем и после перехода субъекта РФ к ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.