Комментарий к обзору ВС РФ по проблемам оспаривания кадастровой стоимости
Верховный Суд выпустил самые масштабные за последние 5 лет разъяснения по проблемам оспаривания кадастровой стоимости – Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.2021).
Предваряя основной текст комментария, заметим, что ВС РФ внес коррективы в терминологию, используемую законодателем. Процедура, предусмотренная ст. 22 Закона о кадастровой оценке традиционно именовалась оспариванием кадастровой стоимости. А процедура, введенная в ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, никак специфически не именовалась (в результате чего приходилось использовать длинную формулировку «процедура установления кадастровой стоимости в размере рыночной»), но законодатель последовательно избегал использования термина «оспаривание» применительно к ней. Также и коллеги из Росреестра РФ всегда подчеркивали, что ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – это не «оспаривание», стараясь провести своеобразный ребрендинг и уйти от негативных коннотаций этого слова.
Но в Обзоре Верховный суд называет оспариванием кадастровой стоимости обе процедуры, закрепленные и ст. 22, и ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Это совершенно правильно концептуально, поскольку и в рамках ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке все также может устанавливаться существенное отличие кадастровой стоимости от рыночной, свидетельствующее о нарушении прав заинтересованных лиц. И в этом смысле кадастровая стоимость и по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке может «оспариваться».
В последующем тексте термин оспаривание кадастровой стоимости вслед за Верховным судом я буду употреблять применительно к обеим процедурам (ст.ст. 22 и 22.1), обособляя ст. 22 в качестве регулирующей «классическое» оспаривание.
- Правильное и важное разъяснение
- Очевидное или техническое разъяснение
- Неправильное и важное разъяснение
1. При оспаривании кадастровой стоимости применяются:
1.1. Положения ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности – если оспаривается кадастровая стоимость, определенная по Закону об оценочной деятельности.
1.2. Положения ст. 22 Закона о кадастровой оценке – если оспаривается кадастровая стоимость, определенная по Закону о кадастровой оценке.
1.3. Положения ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – если субъект РФ перешел к применению данной статьи. В этом случае неважно, по какому закону определена кадастровая стоимость.
(вопрос 2 Обзора)
Комментарий:
Логичное толкование несколько запутанных положений законодательства о кадастровой оценке.
Например, в ч. 7 ст. 24 Закона о кадастровой оценке сказано, что "государственная кадастровая оценка, проведение которой начато до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, и оспаривание результатов такой государственной кадастровой оценки проводятся в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Буквальное толкование этого положения может навести на мысль, что если кадастровая оценка начата после 1 января 2017 года (дата вступления в силу Закона о кадастровой оценке), то её проведение и оспаривание результатов такой оценки осуществляются уже не правилам Закона об оценочной деятельности, а по правилам Закона о кадастровой оценки. Но это не так, поскольку в ч.ч. 1 и 2 ст. 24 Закона о кадастровой оценки установлен переходный период с 2017 по 2019 год, в течение которого кадастровая оценка может проводиться по правилам Закона об оценочной деятельности, если регион не принял решение о переходе к проведению кадастровой оценки на основании положений Закона о кадастровой оценке. Поэтому даже если кадастровая оценка начата после 1 января 217 года, но проводится по правилам Закона об оценочной деятельности, то к оспариванию результатов этой кадастровой оценки будут применяться положения Закона об оценочной деятельности, а не нормы Закона о кадастровой оценке. Этот вывод и следует из Обзора.
Верховный суд не дал прямых разъяснений по пограничным ситуациям. Например, регион перешел на ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке с 1 января 2021 года. Налогоплательщик 31 декабря 2020 подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости в Комиссию по правилам ст. 24.18 Закона о об оценочной деятельности, но в январе 2021 года Комиссия отказала. Когда налогоплательщик в феврале 2021 пойдет в суд за оспариванием кадастровой стоимости, то будет применяться ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности (п. 1.1 выше) или ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке (п. 1.3 выше)?
Суды в подобных ситуациях признают право на оспаривание кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона о кадастровой оценке. То есть у правообладателя появляется выбор: обратиться в суд с требованием по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности, либо подать заявление в бюджетное учреждение по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
Такое решение соответствует общему подходу, согласно которому к правоотношениям, связанным с реализацией публичного права (на оспаривание), применяется то законодательство, которое действовало в момент начала осуществления этого права. Но не учитывает специальные нормы ст. 6 Федерального закона от 31.07.2020 № 269-ФЗ (далее – 269-ФЗ), устанавливающие, что после перехода к ст. 22.1 рассмотрение споров по ст. 24.18 не осуществляется. Подробнее – см. Если заявление было подано в комиссию, то оспаривание возможно и после перехода региона к ст. 22.1.
2. На какую дату необходимо определять рыночную стоимость при оспаривании кадастровой?
2.1. Если оспаривается кадастровая стоимость по ст. 22 Закона о кадастровой оценке, то рыночная должна определяться на дату, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость – то есть по состоянию 1 января года проведения государственной кадастровой оценки.
(вопрос 3 Обзора)
Комментарий:
Это продолжение той позиции, которую впервые сформулировал ВАС РФ по делу Владимирглавснаб (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 N 10761/11 по делу N А11-5098/2010) и которая потом получила прямое закрепление в ст. 22 Закона о кадастровой оценке и ст. 248 КАС РФ. Поскольку оспаривание представляет собой уточнение результатов массовой оценки, постольку кадастровая стоимость и устанавливаемая рыночная должны быть сопоставимы, а значит рыночную надо определять на ту же дату, на которую была определена кадастровая.
Некоторые исследователи высказывали сомнения в актуальности этой позиции, когда в августе 2020 года 269-ФЗ полностью исключил из Закона о кадастровой оценке упоминание о дате определения кадастровой стоимости. Но эта дата осталась в методических указания по государственной кадастровой оценке (МУГКО), и сейчас Верховный суд снял всяческие сомнения в актуальности.
2.2. Если кадастровая стоимость, утверждена в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке и оспаривается по ст. 22 Закона о кадастровой оценке, то рыночная стоимость должна определяться по состоянию на ту дату, на которую определена кадастровая стоимость – то есть по состоянию на дату внесения в ЕГРН сведений, послуживших основанием для определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке.
(вопрос 5 Обзора)
Комментарий
Этим разъяснением Верховный суд кардинально изменил текущий подход, поддерживаемый Росреестром РФ.
В ходе кадастровой оценки кадастровая стоимость всех объектов рассчитывается по состоянию на 1 января года определения кадастровой стоимости (п. 1.2 МУГКО). Однако если в период между кадастровыми оценками появляются новые объекты недвижимости или изменяются сведения об объектах недвижимости, внесенные в ЕГРН и влияющие на их кадастровую стоимость, то эта стоимость пересчитывается бюджетным учреждением на основании ст. 16 Закона о кадастровой оценке.
Ранее ч. 3 ст. 16 названного закона предусматривала, что в этом случае датой определения кадастровой стоимости является дата внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости. То есть если кадастровая стоимость определена на 1 января 2018 года, начала применяться с 2019 года, а 1 июля 2021 года в ЕГРН были внесены сведения о новом объекте недвижимости или изменены сведения о площади объекта недвижимости, то датой определения кадастровой стоимости такого нового объекта или объекта с изменившимися характеристиками будет уже не 1 января 2018 года (как для всех прочих объектов), а 1 июля 2021 года.
Вопрос даты, по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость по ст. 16, не имеет никакого значения в аспекте определения кадастровой стоимости бюджетным учреждением по ст. 16, поскольку, независимо от даты учреждение все равно будет использовать модель оценки, построенную в 2018 году для определения кадастровой по состоянию на 01 января 2018 года.
Но этот вопрос приобретает ключевое значение при оспаривании кадастровой стоимости, поскольку рыночная стоимость должна быть определена по состоянию на дату определения кадастровой. Поэтому если кадастровая стоимость объекта определяется в порядке ст. 16 по состоянию на на 1 июля 2021 года, то и в ходе оспаривания рыночная стоимость этого объекта также должна быть установлена по состоянию на 1 июля 2021, а не 1 января 2018 года, как при оспаривании кадастровой стоимости всех прочих объектов недвижимости. За три года рыночная конъюнктура могла серьезно измениться, поэтому рыночная стоимость одного и того же объекта, рассчитанная на 1 января 2018 года и 1 июля 2021 года, может существенно отличаться.
269-ФЗ исключил ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке. В результате осталась действовать только норма п. 1.2 МУГКО, согласно которому «датой, по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость в соответствии с настоящими Указаниями, является 1 января года определения кадастровой стоимости в рамках государственной кадастровой оценки».
Это было осознанное решение Росреестра РФ, который хотел, чтобы дата определения кадастровой стоимости, рассчитанной по ст. 16 Закона о кадастровой оценке, оставалась неизменной, то есть в приведенном примере – 1 января 2018 года. Тогда при оспаривании обеспечивалось бы равное положение налогоплательщиков, поскольку рыночная стоимость всех объектов должна была определяться по состоянию на 1 января года проведения кадастровой оценки, то есть в приведенном примере – 1 января 2018 года. Эту позицию сотрудники Росреестра РФ не раз публично озвучивали на конференциях, и она была отражена при обсуждении проекта новой редакции МУГКО на портале regulation.gov.ru[1].
Подобный подход влечет определенные проблемы, например, связанные с расщеплением правового значения даты оценки рыночной стоимости: в приведенном примере рассчитывая рыночную стоимость по состоянию на 1 января 2018 года, оценщик, тем не менее вынужден исходить из характеристик объекта, которые имеют место на 1 июля 2021 года. Подробнее – см. Проблема даты оценки рыночной стоимости при оспаривании кадастровой, определенной по ст. 16. Но в целом с учетом пределов дискреции законодателя такой подход вполне допустим и оправдан целями обеспечения равенства налогоплательщиков.
Однако Верховный суд не согласился с Росреестром РФ в том, что исключение ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке, свидетельствует об изменении даты, по состоянию на которую рассчитывается кадастровая стоимость в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке. Таким образом, по мнению Верховного Суда РФ, и после изменений, внесенных 269-ФЗ, кадастровая стоимость в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке определяется по состоянию на дату внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости, то есть в приведенном примере - 1 июля 2021 года.
Свой вывод Верховный суд обосновывает п. 12.1 МУГКО, согласно которому в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке «определение кадастровой стоимости осуществляется по алгоритмам, предусмотренным Указаниями, с применением подходящей по виду использования объекта недвижимости модели оценки кадастровой стоимости на основе результатов последней государственной кадастровой оценки, действовавших по состоянию на дату возникновения основания пересчета кадастровой стоимости». Таким образом, Верховный Суд РФ заключил, что дата возникновения оснований для пересчета кадастровой стоимости – это и есть дата, по состоянию на которую должна определяться кадастровая стоимость.
Предложенный Верховным судом РФ подход нельзя признать правильным по нескольким причинам:
1. Пункт 12.1 МУГКО никак не регулирует вопрос даты определения кадастровой стоимости. А дата возникновения оснований для пересчета кадастровой стоимости не имеет никакого отношения к дате, по состоянию на которую она определяется (кроме того, что в п. 12.1 МУГКО используется словосочетание «по состоянию на дату»). Связанность этих дат не следует ни из Закона о кадастровой оценке, ни из МУГКО. Напротив, например, при исправлении ошибки по ст. 21 Закона о кадастровой оценке основанием к пересчету кадастровой стоимости является решение бюджетного учреждения об исправлении ошибки. То есть дата возникновения основания – дата соответствующего решения бюджетного учреждения, но дата, по состоянию на которую бюджетным учреждением определяется кадастровая стоимость, — это 1 января года проведения кадастровой оценки.
2. Верховный суд РФ игнорирует историческое толкование. Часть 3 ст. 16 Закона о ГКО ранее предусматривала, что датой определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 является дата внесения в ЕГРН сведений, которые послужили основанием для пересчета кадастровой стоимости. 269-ФЗ исключил данную норму, но, подход Верховного суда РФ лишает это исключение правового значения, поскольку предполагает, что дата продолжила определяться по-прежнему.
3. Вопрос о том, по состоянию на какую дату должна определяться кадастровая стоимость по ст. 16 Закона о кадастровой оценке – это вопрос политики права и законодательной дискреции. Аргументы можно привести в пользу обеих позиций. Если дата определения будет общей для всех объектов, то это обеспечит большее равенство налогоплательщиков, поскольку при оспаривании кадастровой стоимости всех объектов рыночная стоимость будет определяться по состоянию на единую дату в прошлом (в приведенном примере – 1 января 2018 года).
А если дата для кадастровой стоимости, определенной по ст. 16, будет отличаться, то это обеспечит большую экономическую обоснованность налогообложения, поскольку после оспаривания кадастровой стоимости налогоплательщик будет платить налог, исходя из реальной стоимости своего объекта сейчас (в приведенном примере – 1 июля 2021 года), а не той стоимости, которая была бы у его объекта в прошлом (в приведенном примере – 1 января 2018 года).
Это нормально, если суды сами решают политико-правовые вопросы, когда законодатель безмолвствует. Но если законодатель прямо выразил свою волю на то или иное решение, то его пересмотр Верховным судом является тем самым вторжением судебной власти в сферу деятельности законодательной, которого необходимо избегать.
Можно высказать претензию и в адрес законодателя, а точнее Росреестра РФ, который при разработке проекта 269-ФЗ посчитал, что для воплощения его идей достаточно исключить ч. 3 ст. 16 Закона о кадастровой оценке, не урегулировав прямо дату определения кадастровой стоимости в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке. Но это нисколько не оправдывает Верховный суд, который решил предложить свое решение политико-правового вопроса вместо того, чтобы истолковать волю законодателя.
Известны примеры, когда Верховный суд пересматривал свои подходы, изложенные в обзорах судебной практики. Надеюсь, что и в данном случае произойдет также.
2.3. Если кадастровая стоимость оспаривается по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, то рыночная стоимость должна определяться по состоянию на дату, определенную самим заявителем, при условии, что эта дата отстоит от даты обращения в бюджетное учреждение не более, чем на 6 месяцев. При оспаривании в суде – также на дату, указанную в отчете.
(вопрос 4 Обзора)
Комментарий:
По ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке рыночная стоимость, установления которой требует заявитель, может быть определена на любую дату в пределах 6 месяцев до момента подачи соответствующего обращения в бюджетное учреждение. То есть если заявитель подает обращение об установлении рыночной стоимости 1 июля 2021 года, то рыночная стоимость в отчете об оценке, приложенном к обращению, может быть установлена по состоянию на любую дату в период с 1 января 2021 года по 1 июля 2021 года. При этом дата, по состоянию на которую была определена кадастровая стоимость, уже не имеет никакого значения.
В этом состоит ключевое отличие процедур, предусмотренных ст.ст. 22 и 22.1 Закона о кадастровой оценке. По ст. 22 рыночная стоимость устанавливается на дату определения кадастровой, потому обеспечивается сопоставимость, и происходит уточнение результатов массовой оценки. По ст. 22.1 рыночная стоимость определяется на текущую дату и потому помимо уточнения результатов массовой оценки происходит также их актуализация.
В этой части Верховный суд не сказал ничего нового, лишь буквально истолковал ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Основной вопрос, который не был разрешен законодателем, состоял в том, по состоянию на какую дату должна быть определена рыночная стоимость при оспаривании в суде решения бюджетного учреждения?
То есть, допустим налогоплательщик обращается в бюджетное учреждение 1 июля 2021 года, прикладывает отчет об оценке, в котором рыночная стоимость определена по состоянию на 15 февраля 2021 года. 1 августа 2021 года бюджетное учреждение выносит решение об отказе в установлении рыночной стоимости. Налогоплательщик 1 ноября 2021 года обжалует в суде решение бюджетное учреждения и, как позволяет законодатель, одновременно заявляет требование об установлении рыночной стоимости на случай, если в суде подтвердится недостоверность досудебного отчета об оценке (ч. 15 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке). В суде эксперт подтверждает недостоверность досудебного отчета, то есть решение бюджетного учреждения законно. Встает вопрос – на какую дату судебный эксперт должен определить рыночную стоимость? На ту же дату, на которую она была определена оценщиком в досудебном отчете (15 февраля 2021 года), на любую дату в пределах 6 месяцев до обращения в суд, на текущую дату проведения экспертизы или на какую-то иную дату?
Верховный суд дает ответ на этот вопрос – на дату, указанную в первоначальном отчете об оценке, то есть в приведенном примере – 15 февраля 2021 года. Таким образом, с момента подачи обращения в бюджетное учреждение дата установления рыночной стоимости входит в содержание возникшего спора. Поэтому при последующей передаче спора на разрешение суда, дата установления рыночной стоимости остается прежней. Чтобы изменить дату установления рыночной стоимости заявитель может подать новое обращение в бюджетное учреждение, приложив отчет об оценке по состоянию на иную дату. Это повлечет возникновение уже нового спора, поэтому при его передаче в суд дата установления рыночной стоимости также изменится.
По ст. 22.1 право выбора даты установления рыночной стоимости принадлежит заявителю. В этой связи решение, предложенное Верховным судом, обоснованно отстраняет третьих лиц: ответчика, суд, судебного эксперта и пр. от вмешательства в реализацию этого права. Все они скованы той датой, которая первоначально выбрана заявителем
3. Указывать дату подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости в решении суда:
3.1. Не надо – при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности.
3.2. Надо – при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22 Закона о кадастровой оценке.
(вопросы 6 и 7 Обзора)
Комментарий:
ЕГРН включает сведения о дате подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости, указанной в том числе в решении суда (Приказ Росреестра от 01.06.2021 N П/0241). В этой связи в Пленуме № 28 Верховный суд РФ дал разъяснение, что дата подачи заявления указывается в резолютивной части решения суда об оспаривании кадастровой стоимости.
Однако в комментируемом обзоре Верховный Суд РФ скорректировал свой подход, посчитав, что дата подачи заявления указывается, только если она может иметь правовое значение.
В связи с изменениями, внесенными 269-ФЗ, при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности новое значение кадастровой стоимости применяется по правилам «полной ретроспективы», то есть с момента начала применения оспариваемой кадастровой стоимости. Следовательно, дата подачи заявления уже не имеет значения. Поэтому Верховный Суд РФ разъясняет, что при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности не требуется указывать дату подачи заявления в решении суда об оспаривании.
При оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22 Закона о кадастровой оценке новое значение кадастровой стоимости для целей, не связанных с исчислением налогом, применяется по правилам «ограниченной ретроспективы», то есть действует с 1 января года подачи заявления об оспаривании. То есть дата подачи заявления может иметь правовое значение, а потому её нужно указывать в решении суда об оспаривании.
Довольно странно, что Верховный Суд РФ не дал разъяснения о необходимости указания на дату подачи заявления при оспаривании кадастровой стоимости по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Применительно к ст. 22.1 новое значение кадастровой стоимости для целей, не связанных с исчислением налогом, также применяется по правилам «ограниченной ретроспективы», то есть действует с 1 января года подачи заявления в бюджетное учреждение. Следовательно, дата подачи заявления имеет правовое значение. Поэтому, развивая логику Верховного Суда РФ, мы придем к выводу, что и в данном случае в решении суда об установлении рыночной стоимости должна быть указана дата подачи заявления.
В целом вопрос указания даты подачи заявления в решении суда – это чисто технический момент. Даже если суд в решении не укажет дату подачи заявления, то это никоим образом не изменит правила действия кадастровой стоимости по времени.
4. После перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке заинтересованные лица не вправе обращаться с требованием о приведении кадастровой в соответствие с рыночной напрямую в суд, минуя бюджетное учреждение.
(вопрос 9 Обзора)
Комментарий:
Введение ст. 22.1 в Закон о кадастровой оценке совершенно не было синхронизировано с положениями КАС РФ в той части, в которой им регулируются вопросы оспаривания кадастровой стоимости. В результате Закон о кадастровой оценке предусматривает, что с момента перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 названного закона, положения ст. 22 Закона о кадастровой оценке, регулирующие «классическое» оспаривание кадастровой стоимости, уже не должны применяться. То есть порядок приведения кадастровой в соответствие с рыночной по ст. 22.1 (уточнение плюс актуализация кадастровой стоимости) заменяет собой аналогичный порядок, предусмотренный ст. 22 (уточнение кадастровой стоимости). Поэтому, исходя из Закона о кадастровой оценке, после перехода к ст. 22.1 оспаривание возможно только путем установления текущей рыночной стоимости и только путем подачи обращения в бюджетное учреждение, но не напрямую в суд.
Однако КАС РФ в ст.ст. 245 и 248 по-прежнему прямо предусматривает право заинтересованных лиц оспорить в судебном порядке кадастровую стоимость путем её приведения в соответствие с рыночной, рассчитанной на дату определения кадастровой. Иными словами, закрепляет «классическое» оспаривание. Действие этих положений никак не ограничивалось законодателем и после перехода субъекта РФ к ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
В результате возникло два вопроса. Возможно ли после перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке:
1. Потребовать приведения кадастровой стоимости в соответствие не с текущей рыночной стоимостью (как это предполагает ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке), а в соответствие с рыночной стоимостью, рассчитанной на дату определения кадастровой?
2. Обратиться за приведением кадастровой стоимости в соответствие в рыночной непосредственно в суд, минуя бюджетное учреждение?
Суды преимущественно отвечали на оба вопроса отрицательно, но встречались и обратные подходы – см. Оспаривание кадастровой стоимости допустимо и после перехода к ст. 22.1 (судья 4-го АСОЮ).
Верховный суд поддержал доминирующую позицию судебной практики. Он прямо разъяснил, что необходимо отказывать в принятии заявления об оспаривании кадастровой стоимости, если оно подано в суд, минуя учреждение. Из его разъяснений, рассмотренных ранее, следует, что после перехода к ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке дата определения рыночной стоимости должна быть текущей и уже не может совпадать с датой определения кадастровой стоимости.
Это правильное и важное разъяснение, закрывающее неопределенность, возникшую в результате несистемных поправок к Закону о кадастровой оценке, принятых без изменения взаимосвязанных положений КАС РФ. В ст. 6 Федерального закона от 31.07.2020 № 269-ФЗ законодатель прямо выражает волю запретить «классическое» оспаривание после перехода региона к ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. Поэтому нормы ст.ст. 245 и 248 КАС РФ не могут быть истолкованы как допускающие «классическое» оспаривание и после перехода. Они имеют значение процессуальной формы рассмотрения требования, право на предъявление которого предоставлено ст. 22 Закона о кадастровой оценке. Если ст. 22 Закона о кадастровой оценке уже не применяются в субъекте РФ, то и соответствующие положения ст. 245 и 248 КАС РФ также не подлежат применению.
4.1. Требование об установлении рыночной стоимости, заявленное в иске, не носит самостоятельного характера.
(вопрос 9 Обзора)
Комментарий:
Необходимо остановиться на том, что, по мнению Верховного суда, ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке закрепляет внесудебный порядок оспаривания кадастровой стоимости, а не досудебный порядок.
Именно поэтому суд отказывает в принятии иска об оспаривании кадастровой стоимости, поданного непосредственно в суд (ст. 128 КАС РФ), а не возвращает его истцу (ст. 129 КАС РФ).
Дабы обосновать свой вывод о существовании лишь внесудебного порядка оспаривания кадастровой стоимости Верховный суд указывает, что требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, которое может быть заявлено одновременно с оспариванием решения учреждения, «не носит самостоятельного характера».
Заложен ли в ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке лишь внесудебный порядок оспаривания кадастровой стоимости, или же это досудебный и судебный порядок, где условием доступа к последнему выступает не просто обращение к досудебному порядку, а во-первых, законность административного акта, принятого по итогам досудебного порядка[2], а во-вторых, неэффективность этого акта с точки зрения достижения целей оспаривания? Этот вопрос интересен, но серьезного практического значения не имеет. А вот тезис Верховного суда о несамостоятельном характере требования об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, может иметь серьезные практические последствия.
Сам Верховный суд указывает, что ввиду несамостоятельности этого требования, его предъявление не облагается отдельной государственной пошлиной. Суды же, опираясь на несамостоятельность требования, могут кардинально изменить подход к возмещению судебных расходов по делам об оспаривании кадастровой стоимости. Если отчет, представленный в учреждение недостоверен, и соответственно решение учреждение об отказе в установлении рыночной стоимости законно, но в судебном порядке по итогам рассмотрения требования об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной выявлено существенное отличие между значением утвержденной кадастровой стоимости и рыночной стоимости, то должны ли быть возмещены судебные расходы? Классический подход, опирающий на Постановление Конституционного суда № 20-П, говорит, что да, поскольку существенное отличие свидетельствует о нарушении прав истца. Но если требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной не носит самостоятельного характера, то это может подтолкнуть отдельные суды к выводу, что решение вопроса о возмещении расходов должно быть предопределено результатом рассмотрения требования об оспаривании решения учреждение. Раз решение учреждения законно, значит и в возмещении судебных расходов необходимо отказать. Конечно, подобный подход совершенно неверен, но позиция Верховного суда дает судам аргументы в его пользу.
Это лишь пара примеров возможных последствий сомнительного вывода о несамостоятельности требования об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. Какие еще проявления данного вывода мы встретим, покажет практика.
В силу неудачной формулировки ч. 15 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке требование об установлении кадастровой стоимости в размере, безусловно, связано с требованием об оспаривании решения учреждения, поскольку может быть заявлено лишь «одновременно» с последним. В этой связи, например, у истца нет возможности отказаться от требования об оспаривании решения учреждения отдельно от требования об установлении кадастровой в размере рыночной. Взаимосвязь этих требований опирается и на общий интерес заявителя, лежащий в их основе – привести кадастровую стоимость в соответствие с рыночной.
Однако это не умаляет самостоятельного значения требования об установлении кадастровой в размере рыночной. Оно имеет собственный предмет и основание, заявитель может иметь интерес к оспариванию решения учреждения, но не к заявлению в суд требования о приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной и наоборот. Более того, названные требования находятся в противофазе по эффекту удовлетворения: требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной может быть удовлетворено только при том условии, что в удовлетворении требовании об оспаривании решения учреждения отказано.
5. Иски об обжаловании решения учреждения, принятого по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, и установлении рыночной стоимости рассматриваются по правилам главы 25 КАС РФ, поскольку «существо спора об обжаловании решения бюджетного учреждения сводится к оспариванию кадастровой стоимости». Дела рассматриваются судами субъектов.
(вопрос 8 Обзора)
Комментарий:
Это одно из самых важных, но лаконичное и из-за того порождающее неопределенность разъяснение Верховного Суда РФ.
В судебной практике последних лет постепенно формировался подход, в соответствии с которым любой спор, непосредственно влияющий на кадастровую стоимость объекта, подлежит рассмотрению с учетом правил главы 25 КАС РФ[3] – подробнее см. Первенство существа над формой в институте кадастровой оценки.
Именно этот тренд единства процессуальной формы для всех требований, связанных с изменением кадастровой стоимости, закрепил в обзоре Верховный Суд РФ, указав, что и требования по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке об обжаловании решения бюджетного учреждения рассматриваются судом по правилам главы 25 КАС РФ, регулирующей производство по делами об оспаривании кадастровой стоимости, несмотря на то, что в ст. 248 КАС РФ мы не найдем соответствующего основания к оспариванию кадастровой стоимости.
Поэтому, как указывает Верховный суд, дело об обжаловании решения бюджетного учреждения подлежит рассмотрению судом субъекта РФ и должно быть рассмотрено в течение 2 месяцев (ч. 1 ст. 247 главы 25 КАС РФ), а не 1 месяца, как это предусмотрено главой 22 КАС РФ (ч. 1 ст. 226).
Однако возникает 2 ключевых проблемы.
1. Применимость отдельных положений главы 22 КАС РФ
Обжалование решения бюджетного учреждения, по существу являясь оспариванием кадастровой стоимости, по форме остается оспариванием административного акта. Поэтому не обойтись без применения отдельных норм главы 22 КАС РФ, например, регулирующих содержание решения суда (ст. 227 КАС РФ). Однако Верховный суд не ответил на вопрос о том какие из положений главы 22 КАС РФ применяются при рассмотрении требований об обжаловании решения бюджетного учреждения, а какие – нет, что порождает значительную неопределенность.
В течение какого срока заявитель вправе обжаловать решение бюджетного учреждения, принятое в порядке ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке:
- в течение 3 месяцев с момента принятия решения, как предусмотрено ч. 1 ст. 219 главы 22 КАС РФ);
- или в течение 5 лет с момента внесения в ЕГРН оспариваемой кадастровой стоимости (ч. 3 ст. 245 главы 25 КАС РФ)?
Применение пятилетнего срока приведет к нарушению баланса частных и публичных интересов, в особенности в случае, когда речь идет об оспаривании положительного решения учреждения со стороны муниципальных органов, на территории которых располагается соответствующий объект недвижимости (ч. 17 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке). Поэтому здесь скорее необходимо применять положения главы 22 КАС РФ и трехмесячный срок.
Аналогичные вопросы возникают по поводу того, применяются ли положения главы 22 КАС РФ о несвязанности суда доводами и основаниями иска (ч. 8 ст. 226 КАС РФ), о возложении на ответчика бремени доказывания законности и обоснованности акта (ч. 11 ст. 226 КАС РФ), о прекращении производства по делу в связи с отпадение законного интереса истца (ч. 2 ст. 225 КАС РФ) и пр.
2. Оспаривание решения учреждения по формальным признакам незаконности административного акта
Вторая проблема связана с тем, что могут быть различные основания к оспариванию решения бюджетного учреждения. Если истец оспаривает решение учреждения потому, что считает значение рыночной стоимости, указанное в представленном им отчете, достоверным, то здесь нет сомнений, что, по существу, суд рассматривает дело об оспаривании кадастровой стоимости, и есть все основания для применения положений главы 25 КАС РФ.
Но если истец оспаривает решение бюджетного учреждения по формальным признакам незаконности административного акта: в связи с нарушением требований к форме решения, принятия его неуполномоченным лицом, существенных нарушений процедуры принятия и т.д. Нужно ли и здесь говорить о том, что происходит оспаривание кадастровой стоимости, и применять положения главы 25 КАС РФ? Или речь об ординарном оспаривании административного акта, которое всецело укладывается в рамки главы 22 КАС РФ?
Как было отмечено ранее, с учетом правил главы 25 КАС РФ должен рассматриваться любой спор, судебный акт по которому непосредственно влияет на кадастровую стоимость объекта. Если отрицательное решение учреждения оспаривается заявителем по формальным признакам, то судебный акт об удовлетворении требований заявителя не будет влечь изменение кадастровой стоимости, но послужит лишь основанием для повторного рассмотрения учреждением обращения заявителя и последующего принятия им нового решения[4]. В этом смысле подобный спор уже нельзя назвать оспариванием кадастровой стоимости.
С другой стороны, рассмотрение таких споров районными судами приведет к нарушению намечающегося единообразия, предполагающего концентрацию всех споров, связанных с кадастровой стоимостью в судах субъектов РФ. Подсудность спора и выбор производства будут зависеть от оснований оспаривания отрицательных решений бюджетных учреждения, что неизбежно спровоцирует ошибки отдельных судей и заявителей и повысит уровень неопределенности. В этой связи разумным решением было бы применение по аналогии ч.ч. 4 и 5 ст. 245 КАС РФ, которые регулируют рассмотрение дел об обжаловании решений комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и предписывают рассматривать их в судах субъектов РФ по правилам главы 22 КАС РФ, но с учетом особенностей главы 25 КАС РФ. Такой решение, с одной стороны позволяет сохранить искомое единообразие в решении вопроса о подсудности, а с другой– санкционирует применение всех правил главы 22 КАС РФ при оспаривании отрицательного решения учреждения по формальным признакам.
6. Госпошлина по требованию об оспаривании решения бюджетного учреждения независимо от того, заявлено ли также требование об установлении рыночной стоимости, оплачивается как при подаче исков неимущественного характера (для физических лиц - 300 рублей; для организаций - 6 000 рублей).
Как нет глубинного смысла в том, что при «классическом» оспаривании кадастровой стоимости, по мнению Верховного суда, госпошлина должна оплачиваться как при оспаривании административного акта (для физических лиц - 300 рублей, для организаций - 2 000 рублей - п. 30 Пленума № 28), так его не следует искать и в том, что применительно к оспариванию решения бюджетного учреждения Верховный суд предлагает оплачивать госпошлину как при подачи иска неимущественного характера. Иногда госпошлину не обязательно понимать, её нужно просто заплатить.
7. Судебные расходы при оспаривании кадастровой стоимости подлежат взысканию с того субъекта, чьим актом утверждено оспариваемое значение кадастровой стоимости. Если кадастровая стоимость утверждена уполномоченным органом, то судебные расходы взыскиваются с этого органа, а если она утверждена актом бюджетного учреждения в порядке ст. 16 Закона о кадастровой оценке – то с бюджетного учреждения (вопрос 10).
Это наименее внятно сформулированное разъяснение Верховного суда. Но оно закрепляет и так доминирующую в судебной практике позицию, поэтому нет большого риска невосприятия её судами.
Подобная позиция является формально правильной. Однако необходимо понимать, что Закон о кадастровой оценке в целом произвольно решает вопрос о субъекте, утверждающем значение кадастровой стоимости. При проведении очередного тура кадастровой оценки – это уполномоченный орган субъекта РФ, при появлении нового объекта недвижимости между турами кадастровой оценки – это бюджетное учреждение, а при снижении индекса рынка недвижимости (ИРН) более чем на 30% – это Кадастровая палата. При этом в первых двух случаях именно учреждение производит расчет конкретных значений кадастровой стоимости, а в третьем случае учреждение определяет кадастровую стоимость, к которой применяются соответствующие ИРН, а также принимает решения об установлении рыночной стоимости, на основании которых рассчитываются сами ИРН.
В этой связи разумным шагом было бы канализирование источника возмещения судебных расходов на фигуре бюджетного учреждения. Именно его действия (бездействие) приводят к получению завышенных или заниженных значений кадастровой стоимости, нарушающих права заявителей. Поэтому возложение судебных расходов на учреждение в большей степени способствовало бы достижению цели частной превенции и стимулировало бы учреждение к недопущению в будущем нарушений прав собственником объектов недвижимости.
[1] «Таким образом, кадастровые стоимости объекта недвижимости, рассчитанная в рамках ГКО и определенная ГБУ в соответствии с частью 12 Указаний (ст. 16 Закона о кадастровой оценке), определены на основании одних и тех же данных (модели расчета) и соответственно имеют одну дату определения кадастровой стоимости (1 января года проведения ГКО)».
[2] Согласно ч. 16 ст. 22.1 при установлении судом незаконности решения бюджетного учреждения оно само обязано принять решение об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, изначально указанной заявителем. Поэтому в такой ситуации суд отказывает в удовлетворении второго требования – об установлении кадастровой в размере рыночной.
[3] Одновременно следует учитывать, что на размер кадастровой стоимости могут влиять множество факторов: от площади объекта недвижимости до статуса муниципального образования, в котором находится объект. Это не означает, что любой судебный спор, который затрагивает один из этих факторов, превращается в оспаривание кадастровой стоимости и подлежит рассмотрению по правилам главы 25 КАС РФ. В противном случае под главу 25 КАС РФ попали бы все межевые споры, дела о разделе объектов недвижимости и пр. Оспариванием кадастровой стоимости является лишь тот спор, решение суда по которому непосредственно влияет на кадастровую стоимость.
[4] Следует подчеркнуть, что ч. 16 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке не разграничивает основания признания решения бюджетного учреждения незаконным и во всех случаях предписывает учреждению принять «решение об установлении рыночной стоимости по соответствующему заявлению». Это законодательный дефект, который необходимо решать с помощью ограничительного толкования ч. 16 т. 22.1 Закона о кадастровой оценке.