По итогам круглого стола «Переход к установлению кадастровой стоимости по ст. 22.1: первый опыт», который состоялся на площадке ЦРКС 18.03.2021 (ссылка на запись) подготовлен перечень пробелов и дефектов правового регулирования, связанных с подачей и рассмотрением заявлений об установлении рыночной стоимости на основании ст. 22.1 Закона о кадастровой оценки. Также разработаны конкретные предложения по устранению выявленных пробелов и дефектов.
Данный материал направлен в Росреестр РФ для учета при разработке изменений в Закон о кадастровой оценке.
1. Отсутствие регулирования последствий подачи заявления об установлении рыночной стоимости с нарушением установленных требований к форме и его заполнению
В соответствии с ч. 3 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее также Закон о кадастровой оценке) Росреестром РФ утверждаются требования к форме и заполнению заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (далее также – об установлении рыночной стоимости).
Однако Закон о кадастровой оценке не предусматривает последствия несоблюдения данных требований. Бюджетное учреждение не вправе вернуть без рассмотрения заявление, составленное с нарушением установленных требований, поскольку перечень оснований к возврату заявления установлен в ч. 8 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке как исчерпывающий.
Если же бюджетное учреждение не возвращает заявление, то оно обязано его принять к рассмотрению по существу, о чем направляет соответствующее уведомление заявителю (ч. 9 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке). В этих условиях последующее вынесение решение об отказе в установлении рыночной стоимости (п. 2 ч. 11 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке) на том основании, что заявление изначально было подано с нарушением установленных требований к форме или заполнению, повлечет нарушение прав заявителя, поскольку им получено уведомление о принятии заявления к рассмотрению, и он обоснованно полагал, что оно будет рассмотрено по существу.
В ходе круглого стола бюджетным учреждениям были даны практические рекомендации по выходу из данной ситуации. Однако в целях решения самой проблемы предлагаем дополнить перечень оснований к возврату заявления без рассмотрения (ч. 8 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке), предоставив бюджетному учреждению право вернуть без рассмотрения заявление, поданное с нарушением установленных требований к форме или его заполнению.
2. Отсутствие регулирования последствий подачи заявления об установлении рыночной стоимости с иными дефектами
Помимо нарушения требований к форме заявления или его заполнению заявление может обладать и иными дефектами, наличие которых также ставит вопрос о порядке действий бюджетного учреждения, ответа на который не дает Закон о кадастровой оценке. В частности, к таким дефектам относятся следующие:
- заявление не подписано;
- не подписано согласие на обработку персональных данных;
- заявление подписано представителем, не имеющим достаточных полномочий;
- заявление подано в отношении объекта недвижимости, находящегося на территории другого субъекта РФ;
- заявление подано недееспособным лицом.
В целях устранения описанного пробела предлагаем урегулировать в Законе о кадастровой оценки последствия подачи заявления об установлении рыночной стоимости, содержащего указанные дефекты.
3. Перечень оснований к принятию решения об отказе в установлении кадастровой стоимости в размере рыночной сформулирован как закрытый
В соответствии с п. 2 ч. 11 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке решение об отказе в установлении рыночной стоимости может быть принято бюджетным учреждение «в связи с использованием неполных и (или) недостоверных сведений, расчетными или иными ошибками, повлиявшими на итоговый результат определения рыночной стоимости такого объекта недвижимости, нарушением требований законодательства об оценочной деятельности при составлении отчета об оценке рыночной стоимости такого объекта недвижимости».
Все указанные основания относятся к дефектам отчета об оценке, приложенного к заявлению об установлении рыночной стоимости. Однако бюджетное учреждение должно иметь право вынести решение об отказе в установлении рыночной стоимости и по иным основаниям. В частности, если заявление подано лицом, которое в соответствии с ч.1 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке не имеет права требовать установления рыночной стоимости в отношении соответствующего объекта: частным лицом, права и обязанности которого не затрагиваются кадастровой стоимостью объекта, либо публичными органами в отношении объектов, не находящихся в собственности соответствующего публично-правового образования.
В этой связи предлагаем дополнить п. 2 ч. 11 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, предоставив бюджетному учреждению право принять решение об отказе в установлении рыночной стоимости в том случае, если заявление подано лицом, которое в силу ч. 1 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке не имеет права на его подачу.
4. Не установлена обязанность по направлению решения бюджетного учреждения в адрес заявителя
Согласно ч. 14 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке после вынесения решения об установлении рыночной стоимости бюджетное учреждение обязано направить копию данного решения в адрес органа регистрации прав. При этом Закон о кадастровой оценке не предусматривает обязанности бюджетного учреждения по направлению копии решения об установлении рыночной стоимости или об отказе в установлении рыночной стоимости в адрес самого заявителя, хотя именно его интересы данное решение затрагивает в первую очередь.
В этой связи предлагаем дополнить ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, предусмотрев обязанность учреждения по направлению копии решения, принятого по итогам рассмотрения заявления об установлении рыночной стоимости, в адрес заявителя.
5. Не установлено право бюджетного учреждения на рассмотрение заявлений об установлении архивной кадастровой стоимости в размере рыночной
По смыслу ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке бюджетное учреждение вправе вынести решение об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной только в отношении актуальной, но не архивной кадастровой стоимости. Формы заявления и решения бюджетного учреждения об установлении рыночной стоимости (утв. Приказом Росреестра от 06.08.2020 № П/0287) не предусматривают возможности указания на то, какое именно значение кадастровой стоимости должно быть приведено в соответствие с текущей рыночной стоимостью. В этом аспекте как заявление, так и решение могут относиться только к актуальной, но не архивной кадастровой стоимости.
Однако частные лица зачастую имеют законный интерес и в пересмотре архивной кадастровой стоимости, поскольку она может применяться и после своей замены в Едином государственном реестре недвижимости (далее также ЕГРН) на актуальную. Так если кадастровая стоимость земельного участка изменилась в середине 2021 года, она будет применяться для расчета земельного налога, подлежащего уплате физическим лицом в 2022 году (за 2021 год). Поэтому вплоть до момента наступления срока оплаты налога налогоплательщик имеет законный интерес в пересмотре данной архивной кадастровой стоимости. Данный интерес был подтвержден Верховным Судом РФ как в п. 14 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости»[1], так и в судебных актах по конкретным делам[2].
При этом переход от процедуры оспаривания кадастровой стоимости (ст. 22 Закона о кадастровой оценке) к установлению рыночной стоимости (ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке) в данном вопросе не имеет правового значения. Заменяя оспаривание, установление рыночной стоимости принимает на себя роль способа защиты прав налогоплательщиков на случай утверждения завышенных, экономически необоснованных значений кадастровой стоимости. Поскольку интересы налогоплательщиков может затрагивать как актуальная, так и архивная кадастровой стоимость, установление рыночной стоимости как способ защиты данных интересов, должен быть пригоден как для пересмотра архивной, так и актуальной кадастровой стоимости.
В отсутствие урегулированного права бюджетных учреждений на пересмотр архивной кадастровой стоимости они будут вынуждены выносить решения об отказе в установлении рыночной стоимости. Поскольку с окончательным переходом к процедуре, урегулированной ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, налогоплательщики не будут иметь иной возможности к приведению кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, отказы бюджетных учреждений будут оспариваться налогоплательщиками в судебном порядке. С учетом конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина имеется крайне высокая вероятность того, что и в отсутствие урегулированного права бюджетных учреждений на пересмотр архивной кадастровой стоимости, соответствующие решения об отказе в её пересмотре будут признаваться судами незаконными, поскольку выступают препятствием к защите законных интересов налогоплательщиков.
С учетом изложенного предлагаем дополнить ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, предусмотрев право заинтересованных лиц на установление архивной кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости.
Сводный разбор темы – в материале Оспаривание архивной кадастровой стоимости.
6. Отсутствие регулирования процессуальной формы рассмотрения судом требования об установлении рыночной стоимости
В соответствии с ч. 15 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения в суд может быть также заявлено требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.
Однако Кодекс административного судопроизводства РФ (далее также КАС РФ) не предусматривает процессуальной формы для рассмотрения данного требования и не определяет его соотношение с требованием об оспаривании кадастровой стоимости, которое может быть заявлено в суд в соответствии с главой 25 КАС РФ.
Вследствие этого возникает неопределенность, не позволяющая дать однозначного ответа, в частности на следующие вопросы:
1. Является ли требование об установлении рыночной стоимости, о котором говорит ч. 15 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, требованием об оспаривании кадастровой стоимости, урегулированным главой 25 КАС РФ, или самостоятельным отличным требованием? От ответа на этот вопрос зависит в том числе дата, по состоянию на которую должна определяться рыночная стоимость при рассмотрении судом соответствующего требования заявителя: либо дата расчета кадастровой стоимости, либо иная дата, определение которой также на текущий момент не является однозначным (дата, по состоянию на которая рассчитана рыночная стоимость в отчете, приложенном к заявлению в бюджетное учреждение, или текущая дата на момент проведения судебного разбирательства).
2. Вправе ли налогоплательщики и после перехода соответствующего субъекта РФ к процедуре, урегулированной ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, обращаться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании кадастровой стоимости на основании положений главы 25 КАС РФ?
Внесение изменений в КАС РФ не относится в полной мере к компетенции Росреестра РФ. Однако в той мере, в которой КАС РФ регулирует порядок рассмотрения требований о приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, право на предъявление которых предусмотрено Законом о кадастровой оценке, просим Росреестр РФ принять шаги к синхронизации регулирования требований о приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, предусмотренного КАС РФ и Законом о кадастровой оценке, в целях недопущения нарушения прав частных лиц вследствие сложившейся правовой неопределенности.
7. Противоречие между установлением текущей рыночной стоимости и её применением на прошлые налоговые периоды
В соответствии с ч. 7 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке при подаче заявления в бюджетное учреждение заявитель вправе требовать установления рыночной стоимости, определенную по состоянию на дату, предшествующую дате подачи заявления не более, чем на 6 месяцев. Таким образом, в отличие от оспаривания кадастровой стоимости (ст. 22 Закона о кадастровой оценке), где кадастровая стоимость приводилась в соответствие с рыночной, определенной по состоянию на ту же дату, что и кадастровая; при реализации процедуры, предусмотренной ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, кадастровая стоимость приводится в соответствие с текущей рыночной стоимостью объекта недвижимости.
Однако с учетом изменений, внесенных в Налоговый Кодекс РФ (далее также НК РФ) Федеральным законом от 23.11.2020 № 374-ФЗ, согласно абз. 2 п. 15 ст. 378.2, абз. 2 п 1.1 ст. 391, абз. 3 п. 2 ст. 403 НК РФ в случае изменения кадастровой стоимости объекта налогообложения вследствие установления его рыночной стоимости сведения об измененной кадастровой стоимости, внесенные в ЕГРН, учитываются при определении налоговой базы начиная с даты начала применения для целей налогообложения сведений об изменяемой кадастровой стоимости.
Данные положения НК РФ являются специальными по отношению к общим правилам, предусмотренными п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона о кадастровой оценке, согласно которым кадастровая стоимость, определенная в порядке ст. 22.1 данного закона, применяется с 1 января года, в котором в бюджетное учреждение подано заявление об установлении рыночной стоимости. Поэтому для целей исчисления земельного налога, налогов на имущество организаций и физических лиц (далее совместно именуются налогами на недвижимость) нормы НК РФ имеют приоритет перед нормами Закона о кадастровой оценке.
Таким образом, для целей исчисления налогов на недвижимость НК РФ предусматривает ретроспективное применение кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с текущей рыночной стоимостью в порядке, предусмотренном ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – с даты начала применения сведений об измененной кадастровой стоимости.
Подобное правовое регулирование создает угрозу нарушения принципов экономически обоснованного и равного налогообложения недвижимости, что может быть проиллюстрировано примером.
Предположим, что кадастровая стоимость здания, определенная по итогам очередной кадастровой оценки в размере 100 млн рублей, начала применяться с 2024 года. Данное значение кадастровой стоимости соответствовало уровню рыночной стоимости здания. В 2026 году в здании произошел пожар, уничтоживший всю внутреннюю отделку, в результате чего рыночная стоимость здания упала до 50 млн рублей. Собственник здания после пожара обратился в бюджетное учреждение за установлением рыночной стоимости, в результате рассмотрения которого кадастровая стоимость была снижена до 50 млн рублей. С учетом положений п. 15 ст. 378.2 НК РФ это новое значение кадастровой стоимости будет применяться ретроспективно с 2024 года, когда в здании еще не было пожара, и его рыночная стоимость составляла около 100 млн рублей. В результате налоговая база за 2024 и 2025 годы будет вдвое ниже реального объема капитала, принадлежащего налогоплательщику, что приведет к экономически необоснованному и неравному налогообложению.
Можно было бы сказать, что описанная проблема возникла вследствие изменений, внесенных в НК РФ, которые не находятся в сфере компетенции Росреестра РФ. Однако кадастровая стоимость рассчитывается и применяется в первую очередь именно для целей налогообложения. Поэтому подходы законодателя в сфере налогового регулирования должны учитываться и не могут быть проигнорированы при нормативно-правовом регулировании кадастровой оценки.
Ретроспективный характер применения кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с рыночной, для целей налогообложения недвижимости – это необходимый механизм на текущем историческом этапе, когда бюджетные учреждения накапливают рыночную информацию и опыт кадастровой оценки, и по-прежнему нередки случаи утверждения экономически необоснованных значений кадастровой стоимости. При этом физические лица в большинстве случаев узнают о завышенных значениях кадастровой стоимости своих объектов лишь на следующий год после первого года применения утвержденной кадастровой стоимости, получив налоговое уведомление. Поэтому норма п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона о кадастровой оценке на текущем этапе не способна обеспечить надлежащую защиту их прав, что и предполагает необходимость внесения в НК РФ специальных положений о ретроспективном действии во времени кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с рыночной.
С учетом изложенного предлагаем сохранить право на оспаривание кадастровой стоимости, при котором кадастровая стоимость приводится в соответствие с рыночной, определенной на дату расчета кадастровой, наряду с правом на установление рыночной стоимости, при котором кадастровая стоимость приводится в соответствие с текущей рыночной стоимостью. Тогда ретроспективный характер применения кадастровой стоимости в НК РФ мог бы быть установлен лишь для оспаривания. В то время как кадастровая стоимость, измененная в результате установления текущей рыночной стоимости, применялась бы только перспективно, на будущее время. При этом рассмотрение заявлений как об оспаривании кадастровой стоимости, так и об установлении рыночной стоимости могут быть переданы в компетенцию бюджетных учреждений. В практическом плане эти заявления будут отличаться только датой установления рыночной стоимости, поэтому нагрузка на бюджетные учреждения качественно не изменится.
Подчеркнем, что применение кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с текущей рыночной стоимостью, лишь на будущее время в большей степени отвечает существу процедуры, предусмотренной ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, чем правило об ограниченной ретроспективности, установленное п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона о кадастровой оценке. Указанное правило также способно породить ту проблему применения экономически необоснованного значения кадастровой стоимости, которая была описана выше, хотя и в меньшем масштабе, поскольку ретроспективный эффект ограничен годом подачи заявления в бюджетное учреждение.
Примечания
[1] «Требование о пересмотре кадастровой стоимости, ставшей архивной, может быть рассмотрено по существу, если на дату обращения в Комиссию или в суд сохраняется право на применение результатов такого пересмотра для целей, установленных законодательством (абзац пятый статьи 24.20 Закона об оценочной деятельности)».
[2] Пункт 53 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.06.2020 – «требование о пересмотре кадастровой стоимости, ставшей архивной, может быть рассмотрено по существу, если на дату обращения в суд сохраняется право на применение результатов такого пересмотра для целей, установленных законодательством».