Оспаривание архивной кадастровой стоимости: Постановление КС РФ от 14 июля 2026 г. № 48-П

Статья 22.1 Закона о кадастровой оценке (далее по тексту – «ст. 22.1») была введена Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 269-ФЗ.

Изначально суды допускали оспаривание архивной кадастровой стоимости и после перехода региона к применению ст. 22.1 на основании разъяснений п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 и п. 53 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2020), а также прямого применения ст. 57 Конституции РФ.

С принятием Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 июня 2021 г.) подход судов изменился на противоположный. В Обзоре было указано, что судам следует отказывать в принятии административного иска, если заявителем не соблюден внесудебный порядок – обращение в ГБУ. При этом срок для обращения в ГБУ составляет 6 месяцев с даты, на которую определена рыночная стоимость, и в случае несоблюдения данного срока ГБУ обязано возвратить заявление без рассмотрения.

См., например: Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г. по делу № 8а-12588/2024, Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 января 2025 г. по делу № 8а-25448/2024, Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 мая 2026 г. по делу № 66а-896/2026. Подробный разбор Обзора № 2 (2021) – в комментарии ЦРКС.

В связи с изменившимся подходом фактически сложилась ситуация, при которой в тех субъектах, где был осуществлен переход на применение положений ст. 22.1, заинтересованные лица лишались возможности оспорить архивную кадастровую стоимость после истечения 6 месяцев с момента, когда она стала архивной. В то же время в иных субъектах, где не был осуществлен переход на применение положений ст. 22.1, сохранилась возможность оспаривания архивной кадастровой стоимости в порядке ст. 22, поскольку она была прямо признана в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 и не пересматривалась высшими судами в дальнейшем.

Следовательно, в зависимости от того, в каком регионе находится имущество заинтересованного лица, отличается не только процедура оспаривания кадастровой стоимости (по ст. 22 или 22.1), но и само право на оспаривание архивной кадастровой стоимости, что создавало предпосылки для нарушения принципа равенства.

Конституционный Суд РФ признал ст. 22.1 неконституционной в той мере, в которой возможна ситуация, когда добросовестный налогоплательщик лишается возможности оспорить архивную кадастровую стоимость объекта недвижимости, являющуюся налоговой базой для земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Позиция Конституционного Суда РФ опиралась на следующие аргументы.

Право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной основано на признанном в законодательстве РФ приоритете рыночной стоимости перед кадастровой для целей налогообложения. В этой связи у налогоплательщика должна быть закрепленная на законодательном уровне возможность требовать установления кадастровой стоимости в размере рыночной, при этом такая возможность должна сохраняться в течение того срока, который необходим добросовестному и осмотрительному лицу для обращения с соответствующим заявлением.

Конституционным Судом РФ было установлено, что закрепленный в ст. 22.1 шестимесячный срок не может быть признан разумным и адекватным, поскольку физические лица получают сведения о размере своих налоговых обязательств, по общему правилу, из налогового уведомления, которое направляется более чем через год после опубликования результатов ГКО. То есть о размере налога, исчисленного от кадастровой стоимости, ставшей архивной, физическое лицо в отдельных случаях может узнать тогда, когда возможность оспаривания архивной кадастровой стоимости по ст. 22.1 уже утрачена.

На основе всего вышесказанного Конституционный Суд РФ обязал законодателя уточнить механизм оспаривания налогоплательщиком архивной кадастровой стоимости объекта недвижимости по ст. 22.1. До внесения изменений Конституционным Судом РФ предложено замещающее регулирование:

«Впредь до внесения соответствующих изменений архивная кадастровая стоимость может быть оспорена путем подачи заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости в бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и наделенное полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, в течение одного года со дня, когда действующему добросовестно налогоплательщику - физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, стало или должно было стать известно о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости (в том числе со дня, когда направленное налогоплательщику налоговое уведомление считается им полученным), а указанное бюджетное учреждение в рамках рассмотрения такого заявления устанавливает кадастровую стоимость объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, которая подлежит применению для определения налоговой базы по земельному налогу или налогу на имущество физических лиц на 1 января соответствующего предшествующего года, в пределах трех лет, предшествующих году подачи такого заявления.»

В соответствии с предложенным регулированием, до изменений закона налогоплательщик – физическое лицо может обратиться за оспариванием архивной кадастровой стоимости в течение 1 года с момента, когда он узнал или должен был узнать о налоговых последствиях определения кадастровой стоимости. При этом в тексте Постановления отсутствует указание на то, каким образом должен устанавливаться факт его осведомленности.

Казалось бы, налогоплательщик должен узнать о налоговых последствиях с даты публикации результатов ГКО, поскольку именно с этого момента он считается уведомленным о значении кадастровой стоимости своего объекта. Правовое регулирование основано на презумпции знания закона; поскольку налоговой базой по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу является кадастровая стоимость, налогоплательщик должен осознавать, что размер кадастровой стоимости напрямую влияет на размер его налоговой обязанности. Несмотря на это, Конституционный Суд РФ, по общему правилу, связывает момент осведомленности о налоговых последствиях с датой получения налогового уведомления, которое направляется налогоплательщику в году, следующем за истекшим налоговым периодом (в 2026 за 2025 год и т.д.).

Означает ли это, что Конституционный Суд РФ считает, что налогоплательщик не уведомлен о размере кадастровой стоимости в момент ее публикации? Такое толкование ставит под сомнение само опубликование как инструмент вменения всем адресатам нормативного акта осведомленности о его содержании.

В связи с этим, вероятно, Конституционный Суд РФ исходит из того, что осведомленность о размере кадастровой стоимости для физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, не тождественна осведомленности о налоговых последствиях ее утверждения.

Такая позиция может показаться на первый взгляд противоречивой, однако она вполне согласуется со взглядами правового реализма, признающего, что адресат нормативного акта не всегда способен понять его содержание во всей его полноте (презумпция знания закона не равна презумпции понимания закона), и это добросовестное непонимание в некоторых случаях нуждается в защите. Например, в виде освобождения от ответственности и пени в случае следования ошибочным разъяснениям государственных органов (ст.ст. 75 и 111 НК РФ); признания законными действий, совершенных с опорой на сформировавшуюся, но ошибочную судебную практику (см., например, Постановление КС РФ от 28 ноября 2017 г. № 34-П) и т.д.

Так, физическое лицо не всегда способно понять налоговые последствия утверждения кадастровой стоимости, поскольку на размер налоговой обязанности влияет не только налоговая база, но и налоговые ставки, налоговые льготы, поправочные коэффициенты и прочие элементы налогообложения, которые, с одной стороны, находятся зачастую в весьма запутанной взаимосвязи друг с другом, а с другой – способны нивелировать рост налоговой базы. Например, налогоплательщик может ошибочно полагать, что он освобожден от уплаты земельного налога в связи с наличием той или иной льготы, и, в связи с этим не придавать значения изменению кадастровой стоимости.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, по существу, исходит из необходимости освобождения налогоплательщиков – физических лиц, не являющихся ИП, от бремени прогнозирования налоговых последствий актов об утверждении кадастровой стоимости.

При этом Конституционный Суд РФ все же допускает, что момент, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о налоговых последствиях утверждения кадастровой стоимости, может отличаться от момента получения налогового уведомления. Например, такая осведомленность, полагаем, может следовать из действий самого налогоплательщика, свидетельствующих о понимании налоговых последствий – предоставление замечаний к проекту отчета об итогах ГКО с указанием на нарушение его права на законное налогообложение; подача налогоплательщиком заявления об исправлении ошибки в кадастровой стоимости и т.д.

Одновременно вопрос осведомленности налогоплательщика во всех случаях, не связанных с получением налогового уведомления, будет носить оценочный характер. Например, если налогоплательщик один раз подал заявление об исправлении ошибки в кадастровой стоимости, в котором прямо указал на защиту своего интереса в уплате законного размера налогов, то означает ли это, что он уведомлен о налоговых последствиях в отношении и всех последующих утвержденных кадастровых стоимостей сразу с момента вступления их в силу? Или следует исходить из того, что налогоплательщик каждый раз с утверждением очередной кадастровой стоимости забывает о налоговых последствиях ее изменения?

Именно уполномоченное бюджетное учреждение имеет полномочие по решению вопроса о том, когда налогоплательщик стал осведомлен о налоговых последствиях и, соответственно, соблюден ли годичный срок на оспаривание архивной кадастровой стоимости, установленный Конституционным Судом РФ. Оно же будет нести риски, связанные с неправильным (по мнению суда) решением соответствующего вопроса.

В этой связи для внесения определенности законодателю следует ввести более формальный, однозначно исчисляемый срок на оспаривание архивной кадастровой стоимости, который бы не оставлял сомнений в своем исчислении. Например, 3 года с момента внесения в ЕГРН сведений о кадастровой стоимости.

КС РФ, как принято говорить, «работает на давальческом сырье», то есть он формулирует свою позицию применительно к тем обстоятельствам, с которыми обратился конкретный заявитель. Если шерстопрядильная фабрика оспаривает конституционность подп. 1 п. 4 ст. 378.2 НК РФ, поскольку ее производственное здание было включено в перечень объектов, облагаемых по кадастровой стоимости, в роли торгового центра, то вывод КС РФ будет сделан именно в отношении подп. 1 п. 4 ст. 378.2 НК РФ и вопроса о невозможности признания производственного здания торговым центром в связи с наличием «торгового» вида разрешенного использования (ВРИ) земельного участка под зданием (Постановление КС РФ от 12.11.2020 № 46-П). Одновременно мотивы КС РФ со всей очевидностью указывают на то, что данная позиция применима и к п. 3 ст. 378.2 НК РФ для решения вопроса о (не)возможности признания производственного здания уже бизнес-центром. В этом смысле границы позиции КС РФ необходимо искать не в формулировках резолютивной части, а в тех основаниях, на которые эта резолютивная часть опирается.

Тогда, возможно, вывод КС РФ, где он говорит о физических лицах, не являющихся индивидуальными предпринимателями, обусловлен исключительно тем, что оба заявителя – граждане непредприниматели, а позиция КС РФ может быть применена и к иным лицам – индивидуальным предпринимателям и организациям?

С одной стороны, КС РФ подчеркивает в Постановлении 48-П, что физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, самостоятельно не рассчитывают земельный налог и налог на имущество физических лиц, за них это делают налоговые органы, определяя размер налоговой обязанности в том самом налоговом уведомлении. Именно это, в частности, и позволяет КС РФ констатировать, что на таких налогоплательщиков «не возложена обязанность контролировать результаты государственной кадастровой оценки», которая, безусловно, вытекает из обязанности налогоплательщиков-организаций по самостоятельному расчету земельного налога и внесению авансовых платежей.

С другой стороны, индивидуальные предприниматели также не исчисляют налог самостоятельно, а уплачивают его на основании налоговых уведомлений. Более того, с 1 января 2027 года земельный налог будет исчисляться налоговым органом уже для всех категорий налогоплательщиков, в том числе и для организаций (Федеральный закон от 28 ноября 2025 г. № 425-ФЗ). Возможно, это означает, что объективные основания для различий в подходе к праву на оспаривание архивной кадастровой стоимости физических лиц и ИП (а также юридических лиц с 2027 года) отсутствуют, и все они узнают о налоговых последствиях изменения кадастровой стоимости только с момента получения налогового уведомления?

Или же несмотря на то, что граждане и коммерсанты в равной степени не имеют обязанности по исчислению налога, от последних в силу экономического и рискового характера их деятельности государство вправе ожидать более высокого уровня налоговой грамотности и осмотрительности, предполагающего и несение коммерсантами бремени планирования своей хозяйственной деятельности с учетом налоговых последствий? Тогда следует прийти к выводу, что индивидуальные предприниматели самостоятельно несут риск непринятия мер по отслеживанию изменений кадастровой стоимости и по ее оспариванию в течение 6 месяцев, отведенных ст. 22.1.

Полагаем, однако, что нет оснований для возложения такого риска на налогоплательщиков-предпринимателей в условиях, когда кадастровая стоимость на протяжении года может меняться многократно, а правообладатель не получает адресных уведомлений о таких изменениях. Единственная возможность для него узнать о каждом изменении кадастровой стоимости сопряжена с необходимостью ежедневного получения выписок ЕГРН о кадастровой стоимости всех своих объектов недвижимости. Такой уровень осмотрительности не может предполагаться обязательным в отсутствие прямого установления в законе. Поэтому следует прийти к выводу, что аргументация КС РФ всецело применима и к индивидуальным предпринимателям, которым должно быть предоставлено право на оспаривание архивной кадастровой стоимости в течение 1 года с момента, когда они узнали или должны были узнать о налоговых последствиях установления оспариваемой кадастровой стоимости.

Налогоплательщики-организации, напротив, хотя и будут с 2027 года освобождены от обязанности по исчислению налога на имущество организаций и земельного налога, рассчитываемых от кадастровой стоимости, по-прежнему должны будут уплачивать ежеквартальные авансовые платежи, рассчитываемые налоговым органом с учетом изменений кадастровой стоимости в течение налогового периода. Изменение ежеквартального платежа, как правило, свидетельствует об изменении кадастровой стоимости объекта. Поэтому налогоплательщики-организации на основании очередного сообщения налогового органа об исчисленной сумме ежеквартального платежа смогут своевременно получить, по существу, адресное уведомление об изменении кадастровой стоимости своего объекта, оставляющее достаточное время для оспаривания кадастровой стоимости в отведенный 6-месячный срок. Риск непринятия мер по оспариванию в указанный срок ложится целиком на налогоплательщиков-организаций.

КС РФ не установил, на какую дату необходимо определять рыночную стоимость при оспаривании архивной кадастровой стоимости за пределами 6 месяцев, предусмотренных ст. 22.1.

С одной стороны, статья 22.1 предоставляет именно заявителю право выбора конкретной даты оценки рыночной стоимости в пределах шести месяцев до момента обращения в ГБУ. Данная дата может не совпадать и чаще всего не совпадает с датой оценки оспариваемой кадастровой стоимости, приходясь на более поздний период времени. За счет этого посредством приведения кадастровой стоимости в соответствие с рыночной в порядке ст. 22.1 обеспечивается не только оспаривание, но и актуализация кадастровой стоимости. Тогда, возможно, и при оспаривании архивной кадастровой стоимости в соответствии с позицией КС РФ заявитель также должен сохранять право выбора даты оценки рыночной стоимости, например, в диапазоне 6 месяцев до момента, когда оспариваемая кадастровая стоимость стала архивной?

Однако такой подход представляется ошибочным. Во-первых, при оспаривании архивной кадастровой стоимости осуществление функции актуализации оказывается неуместным. Во-вторых, КС РФ, говоря о приоритете для целей налогообложения рыночной стоимости, рассчитанной в индивидуальном порядке, перед кадастровой, определенной методами массовой оценки, подразумевал ту самую сопоставимость этих стоимостей, на которую впервые указал ВАС РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 10761/11 по делу № А11-5098/2010), и которая предполагает общую дату оценки рыночной стоимости и кадастровой.

В этой связи при оспаривании архивной кадастровой стоимости на основании позиции КС РФ рыночную стоимость необходимо определять на ту же дату, на которую была определена оспариваемая кадастровая стоимость.

В Постановлении отсутствует указание на возможность применения позиции в случаях, когда физическое лицо оспаривает архивную кадастровую стоимость для целей, не связанных с уплатой налога, например, для перерасчета арендной платы по договорам аренды объектов недвижимости, находящихся в публичной собственности.

Как было указано ранее, позиция Конституционного Суда РФ сформулирована применительно к налоговым обязательствам физических лиц.

В арендных правоотношениях арендатору при вступлении в договорные отношения известен размер арендной платы и порядок ее расчета. При этом условия договоров, как правило, также предполагают внесение арендных платежей чаще одного раза в год, в связи с чем вероятность того, что гражданин не будет длительно знать об увеличении размера своих обязательств, существенно ниже, чем в налоговых правоотношениях.

Помимо этого, в случае, когда имущество находится в аренде, а не собственности, физическим лицам более свойственно планировать свою деятельность с учетом размера своих обязательств, что также предполагает более высокий стандарт осмотрительности. Следовательно, подход, введенный КС РФ, не может применяться к оспариванию архивной кадастровой стоимости, если заявитель оспаривает ее для целей перерасчета арендной платы, а не исполнения налоговой обязанности.

Реквизиты судебного акта: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2026 г. № 48-П по делу о проверке конституционности статьи 22.1 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке» и части 3 статьи 245 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.