При оспаривании кадастровой стоимости в порядке ст. 22 Закона о кадастровой оценке суды, назначая экспертизы, традиционно ставят перед экспертами один или два вопроса:
- Соответствует ли досудебный отчет об оценке установленным требованиям законодательства об оценочной деятельности?
- Если не соответствует, то какова величина рыночной стоимости объекта недвижимости?
Почему одни суды ставят только второй вопрос, а другие – оба? Ответ на этот вопрос связан с различным пониманием функции суда по делам об оспаривании кадастровой стоимости. Подробнее об этом во вводном видео на Youtube канале ЦРКС – "Суды разделились, а стороны запутались: проблема функции суда при оспаривании кадастровой стоимости".
В настоящей статье мы поговорим о том, какие вопросы должны ставиться перед экспертом при оспаривании кадастровой стоимости в порядке ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
Прежде чем перейти к содержательной части оговоримся, что в данной статье мы обсуждаем не конкретную формулировку вопросов, которые должны быть поставлены перед экспертом, а скорее тип данных вопросов. Поэтому проблемы выбора формулировок, в том числе связанные с недопустимостью разрешения экспертом вопросов права и пр. мы оставляем за скобкой.
Начнем с вопроса о том, должен ли судебный эксперт проверить отчет только на наличие нарушений, указанных в отрицательном решении бюджетного учреждения, или на любые нарушения.
1. Часть 16 ст. 22.1 как основание для полной проверки отчета
Согласно ч. 12 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке в отрицательном решении бюджетного учреждения должны быть приведены «все выявленные в ходе рассмотрения заявления об установлении рыночной стоимости причины, предусмотренные пунктом 2 части 11 настоящей статьи, послужившие основанием для принятия такого решения». То есть бюджетное учреждение не может ограничиться частичной проверкой отчета и принять отрицательное решение на основании первых найденных нарушений, даже если они носят грубый характер. Бюджетное учреждение обязано проверить отчет целиком и указать в своем решении все выявленные в нем нарушения.
Одновременно эта норма ставит вопрос – если налогоплательщик обжалует в суде решение бюджетного учреждения, то что должен проверить судебный эксперт в ходе экспертизы: наличие тех нарушений, которые указаны в решении бюджетного учреждения, или наличие всех потенциальных нарушений?
Допустим, что в отчете имеются два нарушения: одно мнимое (в действительности не является нарушением) – 1, а одно реальное и влияющее на значение стоимости – 2. В своем отрицательном решении бюджетное учреждение указало только на нарушение 1, а нарушение 2 не заметило. Если эксперт проверит отчет только на предмет наличия нарушения 1, то он должен будет прийти к выводу об отсутствии данного нарушения в отчёте, так как это нарушение мнимое.
Поскольку решение учреждения обосновано только наличием нарушения 1, а данное нарушение отсутствует в отчете, постольку суд может прийти к выводу о незаконности решения бюджетного учреждения. Согласно ч. 16 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке в течение трех дней с момента признания решения учреждения незаконным последнее обязано принять «решение об установлении рыночной стоимости по соответствующему заявлению». Таким образом, законодатель прямо обязывает учреждение – в случае признания его отрицательного решения незаконным – установить рыночную стоимость в размере, указанном в заявлении налогоплательщика. Однако в приведенном примере рыночная стоимость, определенная в отчете оценщика, недостоверна, поскольку рассчитана с нарушением 2. В этой связи исполнение бюджетным учреждением ч. 16 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке приведет к тому, что учреждение будет вынуждено установить недостоверное значение рыночной стоимости, что недопустимо.
Таким образом, мы можем высказать предположение, что с учетом ч. 16 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке в ходе обжалования решения бюджетного учреждения суду следует проверять отчет на предмет наличия любых нарушений, а не только тех, которые указаны в решении бюджетного учреждения, поскольку в противном случае возникает риск возложения на учреждение обязанности по установлению недостоверного значения рыночной стоимости.
2. Ограниченная проверка отчета и ненаступление последствий ч. 16 ст. 22.1
С другой стороны, не всегда признание незаконным решения учреждения по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке приводит к возникновению обязанности по установлению рыночной стоимости. В частности, в тех случаях, когда решение учреждение признается незаконным из-за формальных дефектов решения как административного акта: подписание неуполномоченным лицом, несоблюдение установленной формы решения и пр. последствием признания решения незаконным выступает лишь обязанность учреждения повторно рассмотреть заявление. Подробнее – см. Последствия формальных дефектов решения ГБУ по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
Таким образом, последствия, предусмотренные ч. 16 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, наступают только тогда, когда решение учреждения признано незаконным в связи с подтверждением достоверности отчета об оценке, представленного налогоплательщиком. Все прочие дефекты решения, служащие достаточным основанием для признания его незаконным, приводят лишь к возложению на учреждение обязанности повторно рассмотреть ранее поданное налогоплательщиком заявление. При этом не исключено, что при повторном рассмотрении учреждение вновь вынесет отрицательное решение.
В этой связи необходимо скорректировать ранее выдвинутое предположение. Отсутствие в отчете нарушений, перечисленных в отрицательном решении учреждения, свидетельствует о необоснованности и незаконности решения. Однако данный дефект решения еще не свидетельствует о том, что отчет об оценке достоверен, поскольку в нем могут быть и иные нарушения. Поэтому налогоплательщик вправе настаивать на проверке отчета об оценке лишь в пределах тех нарушений, на которые указало учреждение. Но последствием подтверждения отсутствия данных нарушений и признания решения учреждения незаконным будет не вынесение учреждением решения об установлении рыночной стоимости, указанной налогоплательщиком (ч. 16 ст. 22.1), а лишь повторное рассмотрение учреждением заявления налогоплательщика. И при повторном рассмотрении учреждение вправе вновь вынести отрицательное решение, если найдет иные нарушения, не выявленные первоначально. Подробнее о последствиях недосмотра учреждения при первоначальном рассмотрении заявления – см. Вправе ли ГБУ отказать по ст. 22.1 при выявлении ранее упущенных нарушений.
Таким образом, налогоплательщик имеет законный интерес к вынесению учреждением законного и обоснованного решения. Защищая указанный интерес, налогоплательщик вправе, обжалуя решение учреждения, доказывать достоверность отчета об оценке, в том числе и только в пределах нарушений, выявленных учреждением, поскольку отсутствие данных нарушений свидетельствует о незаконности решения учреждения в данной части. В то же время, поскольку такая проверка не обеспечивает уверенности суда в достоверности досудебного отчета, постольку последствием признания решения учреждения незаконным служит лишь повторное рассмотрение учреждением заявления налогоплательщика, в ходе которого учреждение проверит отчет ещё раз.
Именно налогоплательщику принадлежит выбор, какой свой интерес заявлять к защите перед судом. Интерес в установлении рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой – тогда отчет должен быть проверен целиком. Или интерес в формальной законности решения учреждения, не связанный с установлением рыночной стоимости – тогда отчет должен быть проверен только в пределах тех нарушений, на которые указало бюджетное учреждение. Заметим, что указанная дифференциация ставит проблему надлежащей процессуальной формы защиты последнего интереса налогоплательщика. Должен ли соответствующий спор по-прежнему признаваться оспариванием кадастровой стоимости и рассматриваться судом субъекта РФ с учетом правил главы 25 КАС РФ (подробнее о единстве процессуальной формы рассмотрения требований об оспаривании кадастровой стоимости – см. пункт 5 Комментария к обзору ВС РФ по проблемам оспаривания кадастровой стоимости)? Или же это обычный спор о законности решения организации, наделенной публичными полномочиями, и потому он подлежит рассмотрению по общим правилам главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ? Этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения, не укладывающегося в рамки настоящей статьи.
3. Дифференцированный подход к предмету судебной экспертизы
С учетом изложенного, если налогоплательщиком заявлено только одно требование об оспаривании отрицательного решения бюджетного учреждения, то вопросы для эксперта зависят от того, какой интерес налогоплательщик заявляет к защите. При этом у налогоплательщика появляется возможность добиться проверки своего отчета только в пределах тех нарушений, на которые указало учреждение.
Если же налогоплательщиком дополнительно заявлено требование об установлении рыночной стоимости, то это однозначно свидетельствует о том, что он преследует интерес в пересмотре кадастровой стоимости за счет установления рыночной. Поэтому в данном случае отчет должен быть проверен целиком.
При заявлении двух требований перед экспертом также должен быть поставлен факультативный вопрос о величине рыночной стоимости – на тот случай, если эксперт придет к выводу о наличии нарушений в отчете, что свидетельствует о законности решения учреждения.
Подведем итог. При обжаловании отрицательного решения бюджетного учреждения по ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке перед экспертом могут быть поставлены разные вопросы в зависимости от того, какой интерес защищает налогоплательщик, и какие требования он предъявляет в суд:
1. Имеются ли в отчете об оценке нарушения, указанные в отрицательном решении бюджетного учреждения?
Если налогоплательщиком заявлено только требование об оспаривании решения учреждения, а к защите заявляется интерес в формальной законности решения.
2. Соответствует ли отчет об оценке установленным требованиям законодательства об оценочной деятельности, предъявляемым к расчету рыночной стоимости?
Если налогоплательщиком заявлено только требование об оспаривании решения учреждения, а к защите заявляется интерес в установлении рыночной стоимости для целей пересмотра кадастровой.
3.1. Соответствует ли отчет об оценке установленным требованиям законодательства об оценочной деятельности, предъявляемым к расчету рыночной стоимости?
3.2. Если не соответствует, то какова величина рыночной стоимости объекта недвижимости?
Если налогоплательщиком заявлено два требования: об оспаривании решения учреждения и об установлении рыночной стоимости.